8月7日下午，大连市政协赵敏副主席、市政协副秘书长徐经意，社会法制和民族宗教委员会主任赵阳，副主任于芳、董立群、陈文卿，李爽处长等领导莅临我所调研政府法律顾问工作开展情况，金州区政协闫立明副主席、金普新区司法局安军局长、保税区司法局柴立斌局长陪同调研。我所唐鹏林主任、合伙人王飞律师热情接待了领导一行。

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【裁决要旨】 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，&ldquo;加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法&rdquo;，本案属于原告直接提起行政赔偿诉讼，但其并未提供证据证明被告的行政行为被撤销或被确认违法，故原告提起本案诉讼不具备提起行政赔偿诉讼的基本条件，应当裁定驳回其起诉。 【案情简介】 原告诉称：大连金州新源垃圾资源处理有限公司（即本案原告，以下简称新源公司）系经国家建设部和国家发改委批准立项的民营环保型公益企业，始建于2000年8月，于2002年9月正式开始生产经营。为企业建设、生产需要，大连市金州区人民政府（即本案被告，下称金州区政府）于2000年9月向新源公司下发"大金政地字［2000］85号"《关于向金州新源垃圾资源处理有限公司划拔国有土地使用权的批复》，划拔国有滩涂5.0072公顷，用于企业建设使用；又于2004年4月6日下发"大金政地城字［2004］48号"《关于向金州新源垃圾资源处理有限公司划拨国有土地使用权的批复》，划拔102650平方米国有滩涂土地使用权，用于扩建厂区。 2006年9月11日，金州区政府办公室向区财政局、城建局下发编号为"53"的《会议纪要》。根据该《会议纪要》，由于大连市总体规划调整，新源公司所处区域在功能上不符合新一轮城市发展规划，需要整体搬迁。会议提出，要求新源公司在年底前从旧址迁入新址。因搬迁需要，2006年金州区政府要求新源公司停产审计。 2006年9月26日，金州区审计局向金州区城建局、新源公司抄送了"大金审发［2006］27号"《金州区审计局关于大连金州新源垃圾资源处理有限公司资产负债及所有者权益情况审计结果的报告》。根据该报告，至2006年8月末，原告已取得土地使用权的土地152725平方米（划拔土地），固定资产原值6521.5万元（含在建工程），在职职工46人。资产总额为6275．8万元（不含厂区林木）。2007年4月18日，大连市金州区城乡建设管理局作出"大金建发［2007］19号"《关于垃圾处理厂搬迁新建有关问题的报告》，就新源公司搬迁工作进行书面汇报。根据该报告，该局"初步确定了垃圾厂新址"，"新址位于七顶山乡北侧，兴建中的大连水泥厂西侧"；同时，该局委托具有资质的大连源源会计师事务所对原告进行了资产评估，经评估的资产价值为6798万元。原告接受此价格为垃圾厂搬迁补偿费用。但是，同年9月5日，大连市金州区规划局向被告做出《关于金州区垃圾处理厂选址的建议》，对垃圾厂新址位置却更换了新的选址，"选择两个厂址，一处在七顶山，一处在大魏家"。2011年4月25日，金州区政府曾向大连市委督查室作出《关于金州新源垃圾处理有限公司反映企业搬迁补偿问题的报告》。据该报告陈述，2006年，按照市政府规划调整意见，将金州新源垃圾处理厂选址到金州区七顶山街道老虎屯村。同年8月，新源人公司停产，政府财政部门按照有关意见为其拔付了200万元搬迁启动资金。此后，市政府再次进行规划调整，取消了原来选址。由于企业没有实施搬迁，新址始终没有确定，又由于城市发展的需要，金州区政府计划建设垃圾焚烧项目，致使搬迁问题搁置至今。 自金州区政府决定予以搬迁开始，新源公司停产至今等待选址，区政府始终没有向原告作出任何关于最终搬迁选址的决定，也没有任何关于搬迁时间计划的决定；金州区政府一直答应处理，但均无任何处理决定，到目前为止也从未明确告知新源公司终止搬迁。金州区政府对新源公司停产以及搬迁工作始终拖延处理的事实，导致既无法搬迁，也无法恢复生产，期间产生巨额直接停产损失。截止2017年9月30日，因企业停产造成的直接经济损失额合计已达到人民币57 799 628．61元。金州区政府向新源公司告知搬迁，但两次取消搬迁新址，再未进行任何处理，一直拖延至今，给新源公司造成巨大经济损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，新源公司依法向金州区政府发出《国家赔偿申请书》，但金州区政府在法定期限内未予以回复，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，提起本案诉讼。 有鉴于上述事实，原告新源公司请求判令：一、被告赔偿因原告被迫停产而无法偿还的银行贷款利息损失暂计12 536 857.92元人民币；二、被告赔偿在原告被迫停产期间产生的留守人员工资暂计1 459 464.00元人民币、劳动保险费暂计183 527.66元人民币；三、被告赔偿在原告被迫停产期间发生的水、电费用暂计244 428.21元人民币；四、被告赔偿在原告被迫停产期间发生的库存原材料、包装物损失62850.82元人民币；五、被告赔偿因原告被迫停产而减少的净利润损失43 312 500.00元人民币（上述各项直接经济损失暂计算至2017年9月30日，金额合计人民币57 799 628.61元）。 被告答辩：原告诉请事项缺乏事实及法律根据，且提起本案诉讼不具备提起行政赔偿诉讼的基本条件，应当裁定驳回其起诉。主要理由是： 一、被告从未针对原告下达过征收公告或者决定其停产，原告诉称因被告决定其搬迁进而主张行政赔偿缺乏事实依据。原告的垃圾资源处理项目选址于金州西海垃圾处理厂附近，主要是为了解决生活垃圾无害化处理和垃圾填埋问题。该项目始建于2000年6月，2002年9月开始运营。为扶持该公司发展，政府以划拨方式向其提供项目用地，先后以补贴等方式提供资金扶持1000余万元，而原告一直处于持续亏损、负债经营状态。按照《大连市总体规划纲要》要求，原告所处区域在功能上不符合新一轮城市发展规划，政府曾就拟整体搬迁事宜与原告接洽，但由于市政府规划调整原因始终未果。至原告提起本案诉讼，被告从未向其下达过征收公告，亦从未下达决定要求其停产，原告所谓"停产"系自主经营所致，其诉称因搬迁而致其停产进而主张行政赔偿明显缺乏事实依据。 二、原告的起诉请求实质上属于单独提起的行政赔偿诉讼，现原告没有证据证实被告针对其作出过行政行为或不作为并被确认为违法，故原告的起诉不具备单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，应裁定驳回其起诉。综合原告的起诉请求及理由，其诉讼请求是要求被告履行行政赔偿义务和赔偿其被迫停产期间银行贷款利息等各项损失57 799 628.61元。原告的起诉请求实质上属于单独提起的行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条，对赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合的条件作出明确规定，即"赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：&hellip;（四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（五）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；&hellip;"。综合本案，原告主张被告赔偿其被迫停产期间银行贷款利息、留守人员工资、净利润等各项损失，但并未提供证据证明被告针对其作出过行政行为或不作为并被确认为违法，故原告的起诉不符合上述司法解释"加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法"的起诉条件。故根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，裁定驳回原告的起诉。 三、根据《国家赔偿法法》第三十六条第（八）项规定，原告诉请赔偿项目并非直接财产损失，不属于国家赔偿范围，故对原告的诉讼请求不应予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。另根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定"对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿"。何为"直接损失"，最高人民法院司法解释和相关规定均未明确，但按照通常理解，直接损失是已经取得的财物的损失，而间接损失是可得利益的丧失。本案中，如前所述，原告没有提供证据证明被告对其作为或不作为，其主张的所谓银行贷款利息、经营损失、可预期收入损失、人工成本损失等，即使认定为"损失"，一方面与被告不具有任何关联性；另一方面在性质上亦为间接损失范畴，并非直接财产损失，不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，故对原告的诉讼请求不应予支持，应根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定判决驳回其诉讼请求。 【审理经过】 大连市中级人民法院一审认为： 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：......（三）有具体的诉讼请求和事实根据......。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定："有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。" 本案中，首先，原告没有提供证据证明被告存在对其造成损害的行为。原告提供了被告内部工作的会议纪要及机关行文等，但没有提供被告对其作出的通知、决定等，即原告提供的证据中没有被告直接对其作出的行为。原告在起诉状中陈述为"被告向原告告知搬迁，但两次取消搬迁新址"，原告未提供证据证明其主张的"被告向原告告知搬迁"这一事实，而原告主张的"告知搬迁"行为并非必然导致原告诉请的各种停产损失，故原告的请求缺乏事实根据，其提起的诉讼不符合"有事实根据"的要求。 其次，原告起诉状中陈述的"被告向原告告知搬迁，但两次取消搬迁新址"的行为并不属于被告违反法律强制性规定的行为，若原告认为其在这个过程中存在损失，也不属于被告行政赔偿的范畴，其基于赔偿的法律关系提起本案诉讼缺乏事实和法律依据。 第三，本案属于原告直接提起行政赔偿的诉讼，但其并未提供证据证明被告的行政行为被撤销或被确认违法，其提起本案诉讼不满足赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼应当符合的条件。综上，原告提起本案诉讼不具备提起行政赔偿诉讼的基本条件，应当裁定驳回其起诉。 【裁决结果】 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，大连市中院经审理做出(2018)辽02行赔初1号行政裁定，驳回原告大连金州新源垃圾资源处理有限公司的起诉。 大连金州新源垃圾资源处理有限公司不服上述行政裁定，向辽宁省高院提起上诉。在案件审理过程中，新源公司向辽宁省高院申请撤回上诉。二审法院做出(2018)辽行赔终37号裁定，准予其撤回上诉。 【律师释法】 《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：&ldquo;赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出&rdquo;；最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：&ldquo;公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼&rdquo;。据此，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时，可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。 单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于，行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。同时，行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提，《行政赔偿司法解释》第二十一条第四项规定：&ldquo;赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法&rdquo;。因此，如行政行为已被确认为违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼，即为单独提起行政赔偿诉讼；如果行政行为未被确认为违法，赔偿请求人在向人民法院对该行政行为提起撤销之诉的同时，提出赔偿请求的，则属于一并提出赔偿请求。 纵观本案，原告新源公司起诉请求实质上属于单独提起的行政赔偿诉讼，基于最高院行政赔偿司法解释第二十一条第四项之规定，原告新源公司作为赔偿请求人，并未提供证据证明其诉请被告金州区政府所谓行政行为被撤销或被确认违法，故原告提起本案诉讼不具备提起行政赔偿诉讼的基本条件，法院裁定驳回其起诉是完全正确的。 文/唐鹏林律师

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