行政机关不履行法定职责的起诉期限如何计算

行政机关不履行法定职责的起诉期限如何计算

--大连某公司诉某区管委会、某区土地房屋局不履行法定职责案

【案情简介】

1.各方当事人：

上诉人（原审被告）：某区土地房屋局，住所地某区管委会九号办公区

被上诉人（原审原告）：大连某股份有限公司，住所地某区辽河中二路19号

原审被告：某区管理委员会，住所地某区金马路199号

2.案件事实简述：

1999年间，大连某股份有限公司在某区32#小区兴办的消防项目，占地30963平方米，用途为工业。1999年和2000年，规划部门分别核发《选址意见书》和《建设用地规划许可证》，该公司在该地块上建造一栋厂房，但一直未与土地部门签订合同，也未缴纳任何费用。该用地范围内的大部分土地处于闲置状态。

为扶持项目发展，某区管委会在项目用地出让金标准及缴付期限方面给予了优惠，每平方米30美元，同意该公司签订合同时缴纳出让金总额的20%，其余土地费在5年内分期缴清；在资金扶持及融资方面，区财政以开发区发展公司注资500万元建设消防项目，后财政又经发展公司委托建设银行先后贷款540万元给该公司。

2000年，某区土地部门向该公司下达《出让土地使用合同通告》，多次要求该公司签订出让合同，缴纳土地出让金时，但该公司以资金困难为由迟迟没有签订出让合同，却在该用地范围内兴建了2000平米左右厂房，生产项目停滞、经营惨淡。2005年5月，该公司申请公证处到某区管委会、国土局公证送达办理土地手续的报告。

由于该公司的原因，土地出让合同始终没有签订，该公司亦未缴纳土地费用。该公司以某区管委会和某区土地房屋局不履行法定职责，构成行政不作为，于2008年2月起诉至大连市中级人民法院，该案业经市中院指定大连市甘井子区人民法院审理，本所接受被告某区国土局的委托指派唐鹏林律师代理了本案的一、二审及再审程序。

【裁判文书正文】摘要：

原告诉称：2000年12月18日，被告某区土地房屋局下达了《出让土地使用权合同通告》，通知原告缴纳土地出让金和签订土地出让合同，经与管委会领导协商原告暂时缓交了土地出让金。原告自2004年3月18日至2005年5月9日间，先后9次向被告行文要求签订土地合同，但至今未得到任何形式的答复。原告认为某区管委会已对涉案宗地按照《土地管理法》批准手续，被告某区土地房屋局应当履行法定义务，即与原告签订土地出让合同，收取土地出让金。被告某区管委会向原告下达用地批复，直至将涉案宗地土地证颁发给原告。由于二被告的行政不作为造成原告经济损失1600余万元承担行政赔偿责任。故请求法院判令二被告履行法定义务，签署国有土地出让合同，并连带赔偿原告经济损失1600余万元。

被告某区国土局辩称：其一，未签订土地出让合同系原告自身原因所致，在整个过程中依法行使行政职权，不存在行政不作为。其二，原告取得建设用地规划许可证等证件已失效，作为申请用地的最基本条件已不具备。其三，本案原告的起诉期限应从2005年5月9日公证送达申请之日起60日届满之日起算2年的时间内，而原告于2008年2月起诉已超过法定起诉期限，法院应当裁定驳回原告的起诉。其四，原告诉请某区国土局赔偿损失之诉请理由不充分，缺乏事实及法律依据。

一审法院经审理认为：本案涉及不动产，适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定的“二十年最长起诉期限”，原告起诉没有超过法定的起诉期限。对原告提出的行政赔偿请求依据之损失事实未经法院认定，且所谓损失与本案涉及的行政不作为没有因果关系，该请求予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决被告某区国土局于判决生效之日起30日内按《出让土地使用合同通告》的内容与原告签订土地出让合同。

一审判决后，被告某区国土局不服提出上诉，大连市中级人民法院经审理，采信了代理律师提出的有关被上诉人的起诉已超过法定起诉期限的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条第（六）项规定，裁定撤销大连市甘井子区（2008）甘行初字第37号行政判决，驳回被上诉人（原审原告）的起诉。

二审判决做出后，原告不服大连市中院裁决结果，通过辽宁省人民检察院对该案启动抗诉再审程序，大连市中院经再审程序维持了原二审裁决结果。

【案例分析、点评】：

1.作为一般行政案件中被告的代理律师，由于被告对作出的具体行政行为负有举证责任（当然行政不作为行政案件法律对举证责任规定有所差别），除准备作出该具体行政行为的证据（包括职权依据、事实依据）和所依据的规范性文件外，更应首先依法确定诉讼主体是否适格（包括审查行政机关的职责、职权依据）、案件是否超过法定起诉期限等程序上问题。这一点在行政不作为案件中尤为重要。从行政法理论上讲，行政不作为是行政主体不履行法定职责，并因此产生了设立、变更或者终止特定行政法律关系的法律行为，其前提是行政主体有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行，主要表现为行政机关不履行或拖延履行法定职责的行为。针对行政主体的不履行或者拖延履行法定职责的行为，我国相关法律法规规定了申请履行法定职责的相对人可通过启动行政诉讼途径实现救济，不可否认的是，尽管行政诉讼法解决了部分行政不作为的起诉问题，但并未明确起诉期限的具体计算方式，导致司法审判实务中存在较大分歧。

2.综观本案，纵然存在行政诉讼中司法权与行政权的关系、导向等诸多法律问题值得探讨，但起诉期限如何理解和适用则是本案的难点和争议焦点。原告为支持自己的诉讼请求向法庭提供的六组52份证据，数量大且案件事实异常复杂，时间跨度上从1999年至2008年。承办律师作为某区土地房屋局的代理人全程参与本案的一、二审及再审代理工作，面对厚厚的证据材料，结合对原告诉请及证据材料精心、仔细的梳理，有针对性地确定具体的代理思路及策略。针对本案起诉期限的理解和适用问题，由于目前没有具体、明确的法律规定，承办律师前期查阅了大量审判实务的理解意见，特别是最高人民法院的类似判例。在庭审过程中简明阐述自己代理意见，庭后整理详尽代理意见提交给法庭，在法律适用与理解层面上加强与承办法官及合议庭成员的沟通，使其接受代理观点和意见，最终取得的诉讼效果。

3.承办律师针对本案起诉期限总结的不成熟意见：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提请诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”该条不仅明确规定了公民、法人或其他组织对行政机关的不作为行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼，而且规定了起诉的时机。如何理解和适用上述规定，司法实践中存在以下几种观点：

第一种观点认为，《解释》规定的"60日"，是当事人起诉的迄起日期。结合《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提请诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，当事人应当在60日后的三个月内提起诉讼。
　　第二种观点认为，《解释》第四十一条第一款规定："行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。"由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”的不作为行为，也就不会告知当事人的起诉期限。因此，起诉期限应当在《解释》规定的60日届满后的2年内提起诉讼。
　　第三种观点认为，对于涉及不动产的不作为案件适用《解释》第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容的，其起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于行政主体“拒不履行”或“不予答复”，故不可能告知公民、法人或者其他组织具体行政行为的内容。因此，起诉期限应当在《解释》规定的“60日”届满后的20年或者5年内提起诉讼。

针对本案而言，一审法院采纳的是第三种观点，而二审法院采纳的却是第二种观点。承办律师代理阐述的意见即为第二种观点，结合本案案情，原告于2005年5月9日以公证方式向被告某区土地房屋局送达了要求涉案32号小区地块土地使用证的请示报告，要求被告在10日内给予有效响应。根据《解释》第三十九条之规定，行政机关在接到申请之日起60日内未履行的，原告应当从其提出申请之日，即2005年5月9日就应当知道自己的权益受到侵害。其应当在知道或者应当知道之日起2年内提起行政诉讼，而被告系在2008年2月提起本案诉讼，已明显超过法定的起诉期限。故二审法院的裁决结果是正确的。

【律师办案随想】：

1、我国《行政诉讼法》第三十九条、《解释》第四十一条、第四十二条的规定，都是针对作出的具体行政行为提起诉讼的期限，从法律意义上讲均不完全适用于行政不作为案件；同时，该三条规定均不适用中止、中断的规定。《行政诉讼法》第四十条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”因此，行政诉讼的起诉期限在性质上类似于民法中的除斥期间，也就是在法定期限内不起诉，即丧失实体权力。从立法目的上讲，一方面是为了及时保护当事人的权益，另一方面也是从行政效能出发，维护行政行为的稳定性。如果一个行政行为长期处于不确定状态，不仅给行政相对人造成不安全感，也不利于行政管理职能的发挥，不利于社会稳定。因此，通过法律及司法解释明确规定行政不作为案件的起诉期限很有必要。

2、律师办理行政不作为引发的行政纠纷案件（无论是代理原告、还是代理被告），均需正确理解行政不作为的内涵和特征，灵活运用行政不作为的救济途径，准确提出行政不作为案件的诉求及证据。随着我国依法行政战略的实施，由行政不作为引起的行政纠纷会越来越多，纳入律师业务范围内的这类纠纷也会越来越多。因此，加强行政不作为案件律师实务方面的研讨，是法律服务市场对我们的需求，也是为政府提供法律顾问服务确保依法行政对律师的要求。

3.在本案审结后的2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了对《中华人民共和国行政诉讼法》的修改，自2015年5月1日起施行。从修订后行政诉讼法第四十七条“行政不作为起诉期限”的条文表述上的变化来看，该条规定的是可以提起不履行法定职责之诉的“适当期间”，即只是规定了提起不履行法定职责之诉的起始点，而没有规定对这类诉讼是不是设定起诉期限，起诉期限又是多长？这就导致实践中不同地区法院掌握的标准不尽一致，引起法律适用上的冲突。正是基于此种考虑，最高院在起草《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释【2015】9号）时，认为有必要对此问题进行明确，因此就在第四条作出了专门解释。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释【2018】1号）第六十六条沿用了前述司法解释第四条的规定，“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。如此规定，更多的体现了司法对当事人诉权的一种积极限制和对行政行为效力的消极维护，同时意在尽早的稳定行政行为所创设的新的社会秩序，避免行政行为的效力在过长的期间内仍面临挑战。

作者简介：

唐鹏林，工作单位：辽宁展恒律师事务所，二级律师，主任律师。