【展恒说法】如何理解“农民宅基地使用权可依法由城镇户籍子女继承并办理不动产登记”

时间: 2020-10-23

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2020年9月9日,自然资源部就邵志清代表提出的《关于完善不动产登记的若干建议》,作出《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》,相关内容为:“…六、关于农村宅基地使用权登记问题。农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。根据《继承法》规定,被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承,按照房地一体原则,继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权,农村宅基地不能被单独继承。《不动产登记操作规范(试行)》明确规定,非本农村集体经济组织成员(含城镇居民),因继承房屋占用宅基地的,可按相关规定办理确权登记,在不动产登记簿及证书附记栏注记该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。媒体纷纷以“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”为标题进行报道,并且在标题前冠以“重磅!”“明确了!”“重大突破!”等字眼。

综合自然资源部上述答复内容,“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”,不能简单的解读为宅基地使用权可以没有任何条件的“由城镇户籍的子女继承”,而应当理解为:

1.根据《中华人民共和国继承法》规定,农村宅基地上的房屋属可被继承人(房屋所有权人)的遗产范围,依法可由继承人进行继承。基于此,不仅“城镇户籍的子女”可继承,其他继承人(比方说“出嫁女”)均可继承;

2.农村宅基地使用权不能被单独继承,只能在继承人继承房屋所有权的同时,按照房地一体原则,宅基地使用权与房屋所有权一并被继承。

3.原国土资源部印发的《不动产登记操作规范(试行)》第10.3.5之规定,包括“已拥有一处宅基地的本集体经济组织成员、非集体经济组织成员的农村或城镇居民“,因继承取得宅基地使用权及房屋所有权的,在不动产权属证书附记栏记载“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

4.如农村宅基地上的房屋灭失,则该宅基地使用权应当由农村集体经济组织收回,不能作为被继承人的合法遗产被继承。


司法裁判案例:宅基地使用权能否单独作为遗产继承

【裁判要旨】 

宅基地使用权人可以将地上建筑物以出租、赠与、继承、遗赠的方式转移与他人,宅基地使用权也随之转移,但宅基地使用权本身不得单独转移且不能用于抵押,包括不能进行继承。

【基本案情】 

1953年9月,怀集县人民政府将讼争的宅基地分配给莫雨田户使用,并颁发了0577号《土地房产所有证》,当时该户人数有莫雨田、莫捷荣、郭金莲、莫喜、莫权、莫枢,其中莫雨田为户主,莫捷荣为莫雨田父亲(已去世),郭少青为莫雨田妻子,莫喜、莫权、莫枢为莫雨田与郭少青婚后所生育的孩子,而莫喜是长子、莫权是次子、莫枢是三儿子。1962年12月11日,莫喜与陈少英结婚,婚后生育女儿莫柳、莫快妹、莫群、莫洁莲和儿子莫有成。莫喜、莫权、莫枢先后结婚后就分家,并先后建有房屋居住。莫雨田与郭少青在祖屋自行居住,莫雨田一直从事地摊摆卖。1988年7月间,莫雨田等人协商,决定对上述宅基地以莫雨田名义申报办理土地使用证,1988年7月21日,领取了证号为0164548、分编号为10077的《土地使用证》,用地户名为莫雨田,面积106.4平方米。1990年莫喜去世,1996年莫雨田去世,1999年2月郭少青去世,2010年2月莫柳去世,莫柳的配偶为雷豪元,婚后生育儿子雷志坚、女儿雷婵娟。现雷豪元、雷志坚、雷婵娟均健在。

2011年4月26日,莫有成向怀集县怀城镇人民政府递交《申请书》,认为莫枢侵占其宅基地使用权而要求责令莫枢停止侵权,归还宅基地使用权;而莫枢则认为莫雨田在证号为0164548、分编号为10077的《土地使用证》的附页上亲笔书写有“本人同意此证转给细仔使用1995年11月7号立”,并盖上“莫雨田印”的莫雨田本人私章。2011年7月29日,怀集县怀城镇人民调解委员会作出《调解意见书》,建议莫枢准予莫有成代位继承份额;如有异议,应就原纠纷申请法院诉讼解决。后双方无法就讼争的宅基地使用权达成一致意见,陈少英等人遂向法院提起诉讼,请求判令讼争宅基地其中35.47平方米使用权归其一方所有。

【裁判结果】 

怀集县人民法院于2012年6月25日作出一审判决:一、确认陈少英、莫快妹、莫群、莫洁莲、莫有成、雷豪元、雷志坚、雷婵娟对证号为0164548、分编号为10077的《土地使用证》项下用地户名为莫雨田的宅基地享有继承权;二、陈少英、莫快妹、莫群、莫洁莲、莫有成、雷豪元、雷志坚、雷婵娟对上述第一项宅基地的三分之一份额享有使用权。

一审判决之后,莫枢不服,提起上诉。肇庆市中级人民法院于2012年9月20日作出二审判决:驳回上诉,维持原判。

二审判决生效后,莫枢不服,向广东省高级人民法院提出申诉。广东省高级人民法院于2013年12月17日作出(2013)粤高法民一申字第701号民事裁定,指令肇庆市中级人民法院对该案进行再审,该院依法另行组成合议庭,于2014年2月19日公开开庭审理了本案。判决如下:一、撤销(2012)肇中法民终字第640号民事判决和怀集县人民法院(2012)肇怀法民初字第586号民事判决;二、驳回被申请人陈少英、莫有成、莫快妹、莫群、莫洁莲、雷豪元、雷志坚、雷婵娟的诉讼请求。

【法院认为】 

怀集县人民法院一审认为:本案系继承纠纷。争议焦点:1.陈少英等人提起诉讼是否超过诉讼时效;2.本案讼争的遗产应按法定继承处理还是按遗嘱继承处理;3.莫枢是否在莫雨田与郭少青生前对其二人尽了主要扶养义务或者与之共同生活。

对于陈少英等人提起诉讼是否超过诉讼时效的问题,根据该院查明的事实,2011年4月份,陈少英等人才得知莫枢持有的分编号为10077的《土地使用证》上有“本人同意此证转给细仔使用1995年11月7号立”的字迹内容及盖有“莫雨田印”的私章,之前莫枢一直未有向陈少英等人主张权利,而且,因上述宅基地使用权纠纷,根据莫有成的申请,怀集县怀城镇人民调解委员会于2011年4月26日至2011年7月29日对莫有成与莫枢进行了调解,因此,根据《继承法》第八条:“继承权纠纷提起诉讼的期限为二年,自继承人知道或者应当知道其权利被侵犯之日起计算。……”和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法)若干问题的意见》第十六条“继承人在知道自己的权利受到侵犯之日起的二年之内,其遗产继承权纠纷确在人民调解委员会进行调解期间,可按中止诉讼时效处理”的规定,陈少英等人提起诉讼并未超过诉讼时效。

关于本案遗产按法定继承处理还是按遗嘱继承处理的问题,虽然一直由莫枢保管的分编号为10077的《土地使用证》的附页上有“本人同意此证转给细仔使用1995年11月7号立”的字迹及“莫雨田印”的私章,但莫枢提供的莫雨田书写上述内容时有其本人及莫权在场的永安居委会、经济社的《证明》,与陈少英等人提供的2012年5月21日永安居委会证实当时没有社区干部在场的《证明》相矛盾;庭审中,莫权、莫枢又认为除他们外,在场人还有郭少青,其陈述与其提供的《证明》明显又相矛盾;莫权在认为遗嘱成立有效的情况下,还要求其对讼争的宅基地享有三分之一的继承份额,亦是自相矛盾的。况且,莫枢未有提供其他有效证据证实“本人同意此证转给细仔使用1995年11月7号立”的字迹为莫雨田亲笔书写及“莫雨田印”属莫雨田专属长期使用的私章。而即使“本人同意此证转给细仔使用1995年11月7号立”的字迹属莫雨田亲笔书写,但由于没有莫雨田本人亲笔签名,只有内容为“莫雨田印”的私章,而我国私章的刻制没有规范的法定程序,私章不同于单位使用的公章,刻制时既不需要有关机关批准,也不需要登记备案,更不需要出具个人身份证,一个人可以同时有好几个私章,往往还都出现在一些非正式场合。所以,私章和签名不能产生对应的关系,签名更具有唯一性并更加正式。因此,根据《继承法》第五条“继承开始后,按照法定继承办理;有遗嘱的,按照遗嘱继承或者遗赠办理;有遗赠抚养协议的,按照协议办理”和第十七条第二款“自书遗嘱由遗嘱人亲笔书写,签名,注明年、月、日”的规定,《土地使用证》附页上的内容不符合自书遗嘱的形式要件,莫枢、莫权认为本案讼争遗产按自书遗嘱继承处理的请求,理据不足,该院不予支持,本案讼争遗产应按法定继承处理,根据《继承法》第十条“遗产按照下列顺序继承:第一顺序:配偶、子女、父母。……”和第十一条“被继承人的子女先于被继承人死亡的,由被继承人的子女的晚辈直系血亲代位继承。代位继承一般只能继承他的父亲或者母亲有权继承的遗产份额”的规定,及莫喜先于莫雨田死亡和莫柳死亡的事实,陈少英等人对讼争的宅基地是有代位继承权的。


对于莫枢是否在莫雨田与郭少青生前对其二人尽了主要扶养义务或者与之共同生活的问题,根据莫雨田生前从事小摊档生意和有征地款收入及莫雨田与郭少青自行在祖屋居住的事实,结合莫枢提供的“莫枢从1979年开始一直同父母同吃同住共同生活”和陈少英等人提供的“莫雨田与郭少青一直在厅屋自家祖屋居住,没有与他人共同居住生活”相矛盾的《证明》,莫枢的主张,理据不充分,该院不予采信。根据《继承法》第十三条“同一顺序继承人继承遗产的份额,一般应当均等。……”的规定,及莫雨田与郭少青已经去世的事实,陈少英等人对讼争宅基地享有三分之一份额继承权。

肇庆市中级人民法院二审认为,本案系继承纠纷,双方二审争议的焦点在于:(1)莫雨田在《土地使用证》附页上自书遗嘱是否有效;(2)莫枢是否对莫雨田与郭少青生前尽了主要扶养义务。

关于莫雨田在《土地使用证》附页上自书遗嘱是否有效的问题。虽然莫枢保管的分编号为10077的《土地使用证》的附页上有“本人同意此证转给细仔使用1995年11月7号立”的字迹及“莫雨田印”的私章,但莫枢提供的莫雨田书写上述内容时有其本人及莫权在场的永安居委会、经济社的《证明》,与陈少英等人提供的2012年5月21日永安居委会证实当时没有社区干部在场的《证明》互相矛盾,不能证实当时有永安居委会干部在场。且莫枢未提供证据证实“本人同意此证转给细仔使用1995年11月7号立”的字迹为莫雨田亲笔书写及“莫雨田印”属莫雨田专属长期使用的私章。由于没有莫雨田本人亲笔签名,根据《继承法》第十七条第二款“自书遗嘱由遗嘱人亲笔书写,签名,注明年、月、日”的规定,《土地使用证》附页上的内容不符合自书遗嘱的形式要件,不发生法律效力。且讼争的宅基地是1953年9月怀集县人民政府分配给莫雨田户使用,当时该户人数有莫雨田、莫捷荣、郭少青、莫喜、莫权、莫枢,该宅基地属于其六人共同使用,该宅基地只是以莫雨田作为户主登记,并不完全属于莫雨田个人使用。莫雨田亦无权处分郭少青、莫喜、莫权的宅基地份额。莫枢上诉认为本案讼争宅基地应完全按莫雨田自书遗嘱内容处理的请求,理据不足,本院不予支持。原审法院认定本案讼争宅基地应按法定继承处理并无不当,本院依法予以维持。

关于莫枢是否对莫雨田与郭少青生前尽了主要扶养义务的问题。根据莫雨田生前从事小摊档生意和所在村小组有征地款收入分配,及莫雨田与郭少青自行在祖屋居住的事实,结合莫枢提供的“莫枢从1979年开始一直同父母同吃同住共同生活”和陈少英等人提供的“莫雨田与郭少青一直在厅屋自家祖屋居住,没有与他人共同居住生活”的证人证言互相矛盾,且原审中,莫枢承认莫雨田与郭少青自行居住在厅屋内。应予认定莫雨田与郭少青一直在其祖屋居住,在生活上有一定的经济收入。二审中,莫枢提供的承包土地登记表、常住人口登记表,不足以证明莫雨田与郭少青由莫枢抚养的事实。莫枢上诉认为其对莫雨田与郭少青生前尽了主要扶养义务,事实依据不充分,本院不予采纳。

肇庆市中级法院再审认为:本案是继承纠纷。争议的焦点是:本案讼争的宅基地是否属可继承的财产,陈少英等人对该宅基地是否有继承权的问题。本案讼争的宅基地虽然在1953年9月由集体分配给莫雨田户使用,莫雨田并在1988年领取《土地使用证》,但莫雨田一直没有在上述土地建住宅,莫雨田及其三个儿子都是另有宅基地另建房屋居住,讼争的宅基地在莫雨田去世时,只是部分建了临时性的猪栏、猪舍。因此,讼争宅基地不能单独作为遗产进行分配,原一、二审将涉案宅基地作为遗产进行分配,判令陈少英等人对此有继承权,违反了法律精神,应予以纠正。被申请人陈少英等人起诉主张讼争宅基地的部分使用权依据不足,本院再审依法予以驳回。

[案例评析]

1.宅基地使用权能否单独作为遗产继承?

本案中,必须先界定讼争的宅基地是否属可继承的财产,然后才可考虑陈少英等人对该宅基地是否有继承权的问题。原一审、二审判决在遗产定性上把握不准。根据《土地管理法》第八条第二款:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有之外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”第十条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”第六十二条:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”及《物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”的规定,我国对宅基地严格实行“一户一宅”制度,宅基地归集体所有,而宅基地使用权人可以将地上建筑物以出租、赠与、继承、遗赠的方式转移与他人,宅基地使用权也随之转移,但宅基地使用权本身不得单独转移且不能用于抵押,包括不能进行继承。本案讼争的土地属怀集县怀城镇城中永安居委会第六经济社集体所有,是在土改时分配给莫雨田户使用的宅基地,但一直没有建房屋。莫雨田及其儿子莫喜、莫权、莫枢均另有宅基地建房居住。莫雨田去世前,涉案宅基地由莫枢、莫权在部分土地上建了临时性的猪栏、猪舍,堆放杂物,部分土地空置。2011年4月,因莫有成等人拟在空置的土地上建车房,与莫枢产生纠纷,遂诉至法院。原一、二审将涉案宅基地单独作为遗产进行分配,判令陈少英等人对此有继承权,违反了《土地管理法》《物权法》的法律精神,应依法予以纠正。

2.《继承法》第三条的规定:“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产……”根据该条规定,能够作为遗产继承的必须是公民个人所有的合法财产。本案例中,涉及的核心问题就是宅基地使用权能否单独作为遗产继承的问题。因此,需要着重探讨的是宅基地使用权是否是可以作为继承法第三条规定的“个人合法财产”的问题。在大陆法系物权体系上,宅基地使用权归属用益物权。一般而言,用益物权具有财产的性质,应允许流转、继承。但宅基地使用权是特殊的用益物权,是一项“特殊的财产”,其特殊性表现为:第一,宅基地使用权的取得具有无偿性。从我国现有的法律规定来看,农民取得宅基地使用权除交纳数量极少的税费外,无需交纳其他费用,原则上是无偿取得。第二,宅基地使用权具有人身依附性。根据《土地管理法》的规定,宅基地使用权与集体经济组织的成员资格密切相关,一经设定即具有极强的人身依附性,禁止流转。第三,宅基地使用权在功能上具有福利性。宅基地使用权为保障农民“居者有其房”而设立,具有社会保障职能。综上,宅基地使用权的特性决定了它是一项不适于继承的“特殊财产”:基于取得上的无偿性,如允许其继承,将使继承人无端受益,有违公平理念;人身依附性决定了它必须因具有集体经济组织成员资格而取得、因集体经济组织成员资格的消灭而消灭,不产生在不同主体之间的流转,包括继承的问题;而福利性质决定了如果允许继承,将导致宅基地无限扩大。这也是为什么《土地管理法》规定村民一户只能拥有一处宅基地。

 [相关法条] 

《中华人民共和国土地管理法(2019修订》

第十一条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

《中华人民共和国物权法》

第一百五十三条 宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。


(案件索引:一审:广东省怀集县人民法院,案号(2012)肇怀法民初字第586号;二审:广东省肇庆市中级人民法院,案号:(2012)肇中法民终字第640号;再审:(2014)肇中法审监民再字第2号,数据来源人民法院案例选,总第96辑)




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