时间： 2020-07-20
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当事人对人民政府对土地所有权和使用权争议所做的处理决定不服，我国《土地管理法（2019年修正）》第十四条第三款规定，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。从条款内容上看，如不服该处理决定赋予了诉讼救济途径，而没有明确规定是否可以提起行政复议。这一问题如何理解与适用，根据《土地权属争议调查处理办法》规定，除了赋予前述诉讼救济途径外，当事人可依法申请行政复议。但在司法实践中，针对前述规定的两种救济途径之间的关系却有着不同的观点：其一认为，根据《行政复议法》第六条第四项规定，复议是诉讼的前置程序，即先申请行政复议后，对行政复议决定不服才能提起行政诉讼；另一种观点认为二者间系选择关系，即当事人既可选择申请行政复议，亦可选择提起诉讼，二者之间无前置的程序性要求。从裁判文书网上查询到的相关判例二种观点均有之。根据现行法律法规规定并结合司法审判实务，我们认为第二种观点是正确的。
一、相关法律法规的梳理
1.《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）
第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
2.《中华人民共和国行政复议法》
第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:
……
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
……
3.《土地权属争议调查处理办法（2010修订）》（2003年1月3日中华人民共和国国土资源部令第17号公布 根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）
第三十一条 当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。
生效的处理决定是土地登记的依据。
4.《最高人民法院关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复》（【90】法民字第2号，1991年7月24日）
河北省高级人民法院：
你省《关于人民政府对土地所有权和使用权争议做出处理决定后，一方当事人不服而又不向法院起诉，也不执行，期满后对方当事人可否以侵权案向人民法院起诉，以及如何处理的请示报告》收悉。经研究认为：行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方当事人不履行的，对方当事人不应以民事侵权案向法院起诉，可向行政机关提出申请执行，该行政机关依照行政诉讼法第六十六条的规定，可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。
二、最高院林业行政处理及行政复议一案再审审查与审判监督行政裁定案（案号【2019】最高法行申616号）
（一）案件当事人
1.再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州省天柱县白市镇双河村长坡头组
2.再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省天柱县人民政府
3.再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府
4.一审第三人：贵州省天柱县白市镇双河村溪口冲组新街片
（二）案件概述
再审申请人贵州省天柱县白市镇双河村长坡头组(以下简称长坡头组）因诉贵州省天柱县人民政府（以下简称天柱县政府）、贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省高级人民法院（2017）黔行终798号行政判决，向最高院申请再审。
申请再审理由与依据：一、再审申请人有新的证据能证明本案争议地系申请人所有。贵州省天柱县白市镇双河村溪口冲组新街片（以下简称新街片）持有的（81）天林权字第0029355号山林所有证记载其所有的位于“新厂壕”林地四至与本案争议地相邻，足以证实本案争议地的所有权人为再审申请人。2005年8月10日，天柱县政府对本案争议林地的权属调查依法进行了公示，公示期间没有任何人提出异议，天柱县政府遂将本案争议地登记为再审申请人所有。天柱县政府在2016年7月8日作出的〔2016〕天府调4号“关于对白市镇双河村长坡头组与溪口冲组新街片（原新街组）为老里塘（风孔形）林地权属争议的处理决定”中也认可该事实。二、根据再审申请人一审提供的同治七年家业谱、山林折价入社登记表、造林土地合同等相关证据可以证明再审申请人为本案争议林地的所有权人和管理使用人，而新街片没有任何证据证明争议地在土地改革后发生了权属变更，也没有任何证据证明本案争议地为其所有或其对争议地有管理使用的事实。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。再审申请人认为新街片对〔2013〕天府调6号处理决定应先申请行政复议，对行政复议决定不服后再提起行政诉讼。一、二审判决未查明上述事实，依法应予以纠正。请求撤销一、二审行政判决，依法提审或指令贵州省高级人民法院再审本案。
再审被申请人答辩称：再审申请人所称新证据在黔东南州政府复议决定及一、二审判决书中均有表述，不属于新证据，且不能证明争议地归再审申请人所有或使用。再审申请人没有土地改革时期颁发的相关证书，不能证明争议地归其所有；再审申请人持有的山林折价入社登记表及将林木给介背队的原始记录与本案无关联性，争议地与记载的地名不一致；造林合同的四抵不包括争议林地，与本案无关联性。天柱县政府在〔2013〕天府调6号处理决定被撤销后重新作出〔2016〕天府调4号处理决定，符合法律规定，不存在重复处理的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，一审判决驳回诉讼请求是正确的，二审维持原判也是正确的。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。
（三）最高院评判及裁决意见
最高院认为：长坡头组起诉要求撤销天柱县政府作出的〔2016〕天府调4号处理决定及黔东南州政府作出的黔东南府复议字〔2016〕100号复议决定，将涉案林地的权属判归长坡头组，故本案争议的焦点是天柱县政府作出的〔2016〕天府调4号处理决定及相应的复议决定是否合法。《贵州省林地管理条例》第二十条第一款第三项规定，“（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。”本案中，天柱县政府经审查认为争议双方对于争议林地的权属都没有提供合法的权属凭证，依照上述规定明确争议林地以风孔形塆为界，座山右边归长坡头组所有，左边归溪口冲组新街片所有，该处理决定程序合法，无明显违法之处。黔东南州政府复议决定维持该处理决定，一审法院判决驳回长坡头组的诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当。
关于再审申请人所提交新证据的问题。新街片持有的（81）天林权字第0029355号山林所有证记载其所有的“新厂壕”林地四至，虽然与本案争议地相邻，但不足以证实本案争议地的所有权人为再审申请人。同时根据〔2013〕天府调6号处理决定中载明，该证据与本案争议地块无关。其次，再审申请人认为其对本案争议林地享有管理经营权，但其提供的证据无法证明其享有管理经营权的林地四至范围。关于行政复议前置的问题。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条规定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。再审申请人认为新街片对〔2013〕天府调6号处理决定应先申请行政复议，对行政复议不服后再提起行政诉讼的理由，没有法律依据。
综上，最高院认为长坡头组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定驳回贵州省天柱县白市镇双河村长坡头组的再审申请。
（合议庭成员：王海峰、李德申、杨军，裁判时间：2019年4月29日）
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申616号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州省天柱县白市镇双河村长坡头组。住所地：贵州省黔东南苗族侗族自治州天柱县白市镇双河村长坡头组。
诉讼代表人：杨宏银，该组组长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省天柱县人民政府。住所地：贵州省黔东南苗族侗族自治州天柱县中正街**号。
法定代表人：吴绍东，该县县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府。住所地：贵州省黔东南苗族侗族自治州凯里市北京东路**号。
法定代表人：罗强，该州州长。
一审第三人：贵州省天柱县白市镇双河村溪口冲组新街片。住所地：贵州省黔东南苗族侗族自治州天柱县白市镇双河村溪口冲组新街片。
诉讼代表人：杨尽孝，原该组组长。
再审申请人贵州省天柱县白市镇双河村长坡头组(以下简称长坡头组）因诉贵州省天柱县人民政府（以下简称天柱县政府）、贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省高级人民法院（2017）黔行终798号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
长坡头组向本院申请再审称，一、再审申请人有新的证据能证明本案争议地系申请人所有。贵州省天柱县白市镇双河村溪口冲组新街片（以下简称新街片）持有的（81）天林权字第0029355号山林所有证记载其所有的位于“新厂壕”林地四至与本案争议地相邻，足以证实本案争议地的所有权人为再审申请人。2005年8月10日，天柱县政府对本案争议林地的权属调查依法进行了公示，公示期间没有任何人提出异议，天柱县政府遂将本案争议地登记为再审申请人所有。天柱县政府在2016年7月8日作出的〔2016〕天府调4号“关于对白市镇双河村长坡头组与溪口冲组新街片（原新街组）为老里塘（风孔形）林地权属争议的处理决定”中也认可该事实。二、根据再审申请人一审提供的同治七年家业谱、山林折价入社登记表、造林土地合同等相关证据可以证明再审申请人为本案争议林地的所有权人和管理使用人，而新街片没有任何证据证明争议地在土地改革后发生了权属变更，也没有任何证据证明本案争议地为其所有或其对争议地有管理使用的事实。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。再审申请人认为新街片对〔2013〕天府调6号处理决定应先申请行政复议，对行政复议决定不服后再提起行政诉讼。一、二审判决未查明上述事实，依法应予以纠正。请求撤销一、二审行政判决，依法提审或指令贵州省高级人民法院再审本案。
天柱县政府答辩称：再审申请人所称新证据在黔东南州政府复议决定及一、二审判决书中均有表述，不属于新证据，且不能证明争议地归再审申请人所有或使用。再审申请人没有土地改革时期颁发的相关证书，不能证明争议地归其所有；再审申请人持有的山林折价入社登记表及将林木给介背队的原始记录与本案无关联性，争议地与记载的地名不一致；造林合同的四抵不包括争议林地，与本案无关联性。天柱县政府在〔2013〕天府调6号处理决定被撤销后重新作出〔2016〕天府调4号处理决定，符合法律规定，不存在重复处理的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，一审判决驳回诉讼请求是正确的，二审维持原判也是正确的。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。
本院认为，长坡头组起诉要求撤销天柱县政府作出的〔2016〕天府调4号处理决定及黔东南州政府作出的黔东南府复议字〔2016〕100号复议决定，将涉案林地的权属判归长坡头组，故本案争议的焦点是天柱县政府作出的〔2016〕天府调4号处理决定及相应的复议决定是否合法。《贵州省林地管理条例》第二十条第一款第三项规定，“（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。”本案中，天柱县政府经审查认为争议双方对于争议林地的权属都没有提供合法的权属凭证，依照上述规定明确争议林地以风孔形塆为界，座山右边归长坡头组所有，左边归溪口冲组新街片所有，该处理决定程序合法，无明显违法之处。黔东南州政府复议决定维持该处理决定，一审法院判决驳回长坡头组的诉讼请求，二审维持一审判决，并无不当。
关于再审申请人所提交新证据的问题。新街片持有的（81）天林权字第0029355号山林所有证记载其所有的“新厂壕”林地四至，虽然与本案争议地相邻，但不足以证实本案争议地的所有权人为再审申请人。同时根据〔2013〕天府调6号处理决定中载明，该证据与本案争议地块无关。其次，再审申请人认为其对本案争议林地享有管理经营权，但其提供的证据无法证明其享有管理经营权的林地四至范围。关于行政复议前置的问题。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条规定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。再审申请人认为新街片对〔2013〕天府调6号处理决定应先申请行政复议，对行政复议不服后再提起行政诉讼的理由，没有法律依据。
综上，长坡头组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回贵州省天柱县白市镇双河村长坡头组的再审申请。
审 判 长： 王海峰
审 判 员： 李德申
审 判 员： 杨 军
二Ｏ一九年四月二十九日
法官助理： 刘 潋
书 记 员： 肖由琴